O governo federal tem autorizado novas operações de crédito a estados com base em indicadores menos capazes de indicar risco futuro de crise financeira, sugere estudo publicado pelo FGV Ibre (Instituto Brasileiro de Economia da Fundação Getulio Vargas).
A pesquisa lista como parâmetros mais relevantes para antecipar possíveis dificuldades financeiras o resultado primário (diferença entre receitas e despesas, excluído o serviço da dívida), a evolução da receita corrente líquida (que mede a arrecadação após a dedução de transferências), a proporção de despesas com pessoal e o envelhecimento da população. Nenhum deles é considerado na análise do Ministério da Fazenda.
A chamada Capag, nota que expressa a capacidade de pagamento de estados e municípios, é calculada a partir de outras três variáveis: nível de endividamento, poupança corrente (média da despesa corrente em relação às receitas) e índice de liquidez (relação entre obrigações assumidas e caixa disponível). No estudo, elas não se mostraram relevantes para prever crises.
Foi com base na Capag que o governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT) ampliou a concessão de novos empréstimos a estados e municípios.
Como mostrou a Folha, foram liberados R$ 207 bilhões nos primeiros três anos da atual gestão, boa parte com garantia da União —que honrará os pagamentos em caso de inadimplência. Especialistas temem que, em caso de queda nas receitas, os estados não consigam pagar as prestações, repetindo calotes já ocorridos no passado.
Parâmetros fixados pela LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) para operarem como espécie de vacina contra desequilíbrios também se mostraram descalibrados. Segundo a pesquisa, despesas com pessoal acima de 50% da receita corrente líquida já elevam a chance de crise. Mas a LRF autoriza ir a 60% da RCL, e até mesmo os limites de alerta (54%) e prudência (57%) —que já disparam gatilhos de ajuste— são mais lenientes do que deveriam.
“A melhor medida de risco é aquela que consegue antecipar com elevado grau de acerto uma situação de risco. A pesquisa mostra possibilidade de melhoria nessa mensuração”, afirma o economista Manoel Pires, coordenador do Centro de Política Fiscal e Orçamento Público do FGV Ibre. Ele é um dos autores do estudo, junto com Felipe Soares Luduvice, coordenador-geral de modelos e projeções econômico-fiscais na SPE (Secretaria de Política Econômica), do Ministério da Fazenda.
Os pesquisadores analisaram episódios de dificuldades financeiras vividos pelos estados entre 2004 e 2019. O período da pandemia de Covid-19 foi excluído para evitar que as transferências bilionárias feitas aos estados na época pudessem contaminar os resultados.
No intervalo avaliado, os governos estaduais deram calote em dívidas com a União e instituições financeiras, atrasaram salários e represaram repasses a municípios. Os episódios foram catalogados como evidência de dificuldades, e a ausência de ocorrências por três anos seguidos foi classificada como período de normalidade. Por esse critério, todos os estados tiveram ao menos um episódio de crise.
Os especialistas então analisaram os dados do primeiro e do último ano dos períodos de normalidade para entender se a variação de algum dos indicadores era um bom termômetro da crise que eclodiria logo à frente.
Segundo Pires, os resultados mostram que índices de endividamento são menos relevantes para antecipar desequilíbrios fiscais, enquanto variáveis relacionadas à liquidez (disponibilidade de recursos) são “extremamente importantes”.
Entre as diferentes medidas de liquidez, o resultado primário e a taxa de crescimento da receita corrente líquida se mostraram mais significativas do que as empregadas pelo governo.
Pelos cálculos, a elevação de um ponto percentual no aumento médio real da RCL em três anos diminui em 2,7% a probabilidade de o estado passar por dificuldades financeiras. Já a alta de um ponto percentual na média do resultado primário em relação à RCL reduz essa chance em 2,1%. Por esse raciocínio, a deterioração das receitas e do saldo das contas amplia o risco de desequilíbrios.
Variáveis que medem o grau de rigidez orçamentária, como despesa com pessoal e envelhecimento da população, também se mostraram relevantes. Salários e aposentadorias são gastos obrigatórios e não podem ser cortados nem mesmo em crises agudas. Além disso, idosos demandam mais serviços de saúde. Tudo isso deixa os estados mais expostos a déficits quando a receita cai.
Pelo estudo, o aumento de um ponto percentual na proporção de idosos (65 anos ou mais) eleva em 2,9% a probabilidade de um estado passar por dificuldades financeiras. Igual aumento na proporção da despesa com pessoal em relação à RCL eleva o risco em 1,1%.
Em termos absolutos, estados com gastos de pessoal acima de 50% da RCL já estão mais suscetíveis a desequilíbrios. A chance de crise também é maior quando o percentual de idosos na população do estado passa dos 7%.
Os pesquisadores não estimaram como ficaria a Capag dos estados caso o governo adotasse os parâmetros sugeridos. Mas dados fiscais e demográficos indicam que muitos deles já se encontram em situações de alerta.
Um boletim do Tesouro Nacional publicado no início do ano mostra que 18 estados comprometiam mais de 50% da RCL com gasto de pessoal em 2024. O Censo Demográfico de 2022 mostra que 23 unidades da federação têm população idosa acima de 7% do total.
Já o Banco Central aponta forte deterioração do resultado primário do conjunto dos estados. Eles acumulavam superávit de R$ 25,2 bilhões em 12 meses até abril de 2025, que virou um déficit de R$ 3,4 bilhões em 12 meses até abril deste ano.
O economista afirma que o próprio uso da RCL como referência para indicadores de endividamento e gasto com pessoal cria distorções, pois ela inclui receitas voláteis, como royalties de petróleo. Momentos de alta no preço de commodities, como o atual, podem criar uma ilusão de melhora fiscal.
Além disso, a Fazenda calcula o espaço para novos empréstimos também como proporção da RCL —ou seja, quanto mais receitas, inclusive de emendas federais, mais inflado é o limite de crédito.
Pires reconhece que há fatores que atenuam os riscos, como a maior distribuição dos empréstimos entre estados e municípios e o fato de os valores ainda estarem abaixo do observado nos anos 2010.
Por outro lado, segundo ele, o estímulo ao endividamento veio acompanhado de uma nova renegociação das dívidas dos estados com a União, muito mais benevolente do que as rodadas anteriores. O chamado Propag reduziu juros e facilitou o pagamento sem exigir grandes medidas de ajuste fiscal.
“Tem uma medida de ajuste, que é descer o arcabouço fiscal da União
para os estados, mas ele programa um ajuste muito gradual. Fica a dúvida se foi um acordo equilibrado”, diz.
Por Idiana Tomazelli/Folhapress/Foto: Marcelo Camargo/Arquivo/Agência Brasil